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内容提要：本文分析了中国粮食补贴政策的演化过程，提出了中国粮食直接补贴的理论和改革思路，并对当前中国粮食直接补贴模式进行了评述。
１、中国粮食补贴政策的演化分析
粮食补贴方式与粮食流通体制紧密相关。因此，考察改革开放以来粮食补贴方式的演进，必须将其放在整个粮食流通体制变革的大背景之下。粮食流通体制改革作为农产品流通体制改革最重要的内容，大体上经历了５个阶段，与之相应的粮食补贴方式也经历了这５个阶段：第一阶段从１９７８年到１９８４年，粮食流通体制改革并没有触及统购统销体制，主要是调整粮食收购数量和价格①。粮食补贴主要是补贴粮食企业经营费用和购销差价，并以后者为主，实际上重点是补贴城市居民，农民间接得到补贴利益。１９５３年为解决当时的粮食供需矛盾，加速工业化进程，集聚工业化所需的大量资金，我国开始实行粮食统购统销政策。根据１９７８年农产品匮乏和农民贫困的状况，１９７９年３月，国务院根据党的十一届三中全会的精神，决定从当年夏粮上市起，粮食统购价格提高２０％，超购加价幅度由原来按统购价加３０％，提高到按新统购价加５０％。这样，全国６种粮食（小麦、稻谷、谷子、玉米、高粱、大豆）统购价格每５０公斤徒增至１２．８６元上涨２０．８６％，结束了自１９６６年调价以后粮食统购价格１２年未动的局面。
同时，国家还采取了调减粮食征购指标，恢复粮食集贸市场，开展粮食议购议销等措施。虽然提高了收购价格，但粮食销售仍维持低价，购销之间存在的差价和粮食购销企业经营费用由国家补贴。１９７８年国家财政补贴金额为３８．４亿元，１９８４年增加到２３４．ｌ亿元，增长６倍多，占当年财政收人的比例也由３．４％上升到１５．６％。这一时期的粮食补贴主要是提高收购价格的同时又维持原来的销售价格而产生的，可以说既补贴了农民也补贴了城市居民，还补贴了粮食购销企业，但重点是补贴城市居民。
第二阶段从１９８５年到１９９０年，粮食流通体制改革开始触及统购统销体制，统购制度解体，粮食价格“双轨制”形成。粮食补贴方式仍然是补贴粮食企业经营费用和购销差价，且以后者为主，重点是补贴城市居民。同时，对农民交售定购粮采取“三挂钩”的补贴措施。１９８５年１月，中共中央、国务院在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定，粮食取消统购，改为合同定购。定购以外的粮食可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购。从此，粮食流通开始了“双轨”运行。由于市场粮价的攀升，一些地方只得采取强制性行政手段落实定购合同，真正的合同定购并未实现。１９９０年，国务院决定改“合同定购”为“国家定购”，并强调完成定购任务是农民应尽的义务。这一时期，国家调减定购数量，提高了定购价格。定购量从１９８５年的７９０亿斤调减到１９８６年的５００亿斤，对定购价格采取分品种逐步提高的办法。销售方面，国家供应农村的各种用粮，都调整到购销同价，但对城镇人口，仍按原销价不变。１９９０年对粮食实行的最低保护价制度和粮食专项储备制度，是这一时期粮食流通体制的一项重大改革。由于粮食统销体制未被打破，这一阶段粮食补贴方式仍然是补贴粮食企业经营费用和购销差价，而且以后者为主，并更加向城市居民倾斜。
不过，这一时期开始实行定购平价化肥、柴油和预购定金“三挂钩”的政策，是一种生产性补贴方式。１９８７年每百公斤贸易粮挂钩平价优质标准化肥１２公斤，柴油６公斤；粮食部门按统购价款的２０％预付定金，利息由国家财政负担。１９９０年国家财政在粮食方面应补贴金额上升到４７７亿元，是１９８４年的二倍多，占当年财政收人的１４．４％。
第三阶段从１９９１年到１９９３年，粮食统销体制解体，“保量放价”政策出台。粮食补贴由补贴粮食企业经营费用和购销差价且以后者为主的方式开始转向补贴粮食企业等流通环节。由于长期购销价格倒挂，国家财政不堪重负。１９９１年５月，国务院决定较大幅度提高对城镇居民的粮食销售价格，综合平均每５０公斤提价１０元，提价幅度达６７％。１９９１年底，国务院做出了粮食购销体制改革采取“分区决策、分省推进”的决定。１９９２年，国家再次提高粮食统销价格，平均提价幅度为４３％。到１９９３年底，全国宣布放开粮价的县（市）超过总数的９５％，城镇居民粮食统销政策被打破，粮食统购统销制度彻底退出了历史舞台。此外，国家决定在实行保护价制度的同时，建立粮食风险基金和储备体系，规定中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款要全部用于建立粮食风险基金。至此，粮食补贴由补贴粮食企业经营费用和购销差价且以后者为主的方式开始转向补贴粮食企业等流通环节，并以粮食风险基金为其主要的存在形式。此外，这一时期仍保留了对农民完成定购“三挂钩”的政策，但改革了“三挂钩”的方式，将挂钩的实物折成现金，在农民向国家交售定购粮时一次性支付给农民。
第四阶段从１９９４年到１９９７年，粮食生产流通体制实行“米袋子”省长负责制，提高粮食定购价格。粮食补贴仍然采取补贴粮食企业等流通环节的办法。１９９４年起，国家决定再次提高粮食价格，四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）定购价格平均提高幅度为４０％。这一时期的粮食部门改革也开始加快。１９９４年５月，国务院在《关于深化粮食购销体制改革的通知》中要求，在粮食行政管理部门的统一领导下，粮食经营实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制，业务、机构、人员彻底分开。１９９５年开始实行“米袋子”省长负责制，主要目的是确保各省粮食供求平衡和粮食市场的相对稳定。１９９７年国家出台了按保护价敞开收购农民余粮的措施。由于这一时期粮食流通体制没有大的变化，粮食补贴方式也基本维持原有的办法。
第五阶段从１９９８年至今，粮食生产流通体制实行“四分开、一完善”、“三项政策、一项改革”和“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”。粮食补贴主要采取国家储备粮补贴和粮食风险基金的形式。随着我国粮食连年丰收，农产品供给基本告别了绝对短缺，农业和农村经济发展进入了新的阶段。在这种背景下，国家决定适时推进粮食流通体制改革。１９９８年５月，国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，提出实行“四分开、一完善”，即实行政企分开，储备与经营分开，中央与地方责任分开，新老财务账目分开，完善粮食价格机制。１９９８年６月，全国粮食购销工作电视电话会议提出，当前粮食购销工作重点是“贯彻三项政策，加快自身改革”，即坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革。１９９８年，《国务院办公厅转发财政部、中国农业发展银行关于完善粮食风险基金管理办法的通知》中，对粮食风险基金的用途进行了调整，粮食风险基金专项用于：第一，支付省级储备粮油的利息、费用补贴；第二，粮食企业执行敞开收购农民余粮的政策，致使经营周转库存增加，流转费用提高，而又不能顺价销售予以弥补的超正常库存粮食的利息、费用补贴。这一用途又在后来的《粮食收购条例》中加以明确。同时中央专项储备粮的利息、费用等项支出由中央财政予以补贴。２００１年７月，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中进一步提出“放开销区，保护产区、省长负责、加强调控”的改革思路。由于上述措施的出台，粮食补贴也形成了以国家储备粮补贴和粮食风险基金补贴为主要内容的形式。
回顾中国粮食补贴政策演变过程，我们认为这些政策基本上达到了预期的目的，尤其是保障了中国不同时期经济发展战略的顺利实施（如中国工业化的发展）。由于它属于生产关系范畴，必然受到生产力的影响与制约。因此，随着中国经济的快速发展，这些政策也显得相形见绌，效力匮乏，以致影响农村与农业的现代化发展步伐。对比当前国内外经济形势与中国农村与农业发展的时代要求，这种粮食补贴政策主要存在如下问题。
一是理论性缺陷。现代经济理论认为，政府干预会扭曲市场价格机制，从而影响价格信息的真实性②。粮食补贴是一种干预性较强的政府行为，因此具有先天的不足。
如政府确定按保护价敞开收购农民余粮并顺价销售，就会造成粮价不能真实反映市场供求关系。这一方面影响了我国粮食的出口，另一方面使国外的粮食容易进人国内市场，使国外粮食享受到我国政府支撑起来的保护价水平，严重影响我国粮食的竞争力。
二是制度性缺陷。由于粮食具有外部性和准公共产品（保障国家安全）的特点，存在一定程度的市场失灵，需要适度的政府干预，即制定粮食补贴政策。但是这种政策还需要配套的制度来支持，尤其是管理体制的改革。然而，作为粮食补贴的受体——粮食购销企业吃国家“大锅饭”的局面没有根本改变，这就导致粮食购销企业盈亏责任不明、坐等补贴的现象③。此外，还缺乏第三者监督的机制，使得这些企业所得补贴浪费严重。
三是政策自身的缺陷。从粮食事权来看，由于明确了各级政府的职责（如米袋子省长负责制），粮食生产稳步增长，使得粮食企业收购和储藏的压力加大，从而形成一级向高一级政府不断索取更多补贴，形成“滚雪球”式的补贴需求，造成政府的粮食补贴不堪负重。从现行财政对粮食企业补贴种类看，补贴覆盖了整个粮食购销调存等流通环节，补贴效率极其低下。
四是交易缺陷。２０世纪９０年代以来，在各级政府的行政干预下，农户不断扩大粮食种植面积，粮食市场出现粮食供过于求的局面，农户在市场交易中处于不利地位，这时最需要粮食补贴政策的支持。然而粮食补贴政策设计的受益对象是粮食企业，不是农户，粮食企业作为国有企业粮食在收购中处于垄断地位，在与农户的博弈中占主导，而且双方的博弈是一次性的④。粮食企业出于自身的利益，经常压低收购价格，双方的交易也不对等，获取了粮食补贴和“买方垄断收益”双重利益，政府与生产者受损。由于农户受到在市场交易不利和保护价下交易不对等的双重压力，造成“谷贱伤农”，陷于“增产不增收”的怪圈。这也是农民不增收的重要原因之一。 |
