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编者按：日前，美国最高法院的一纸裁决，肯定了美国联邦通讯委员会（FCC）对有线电视宽带连接服务归属于“信息服务”的分类。裁决指出，提供宽带互联网连接的有线电视运营商无需向竞争对手开放它们的宽带接入线路。那么这一判决维护了谁的利益？这一判决的来龙去脉究竟如何？对我国的电信监管有哪些启示？就这些问题，记者采访了电信研究院通信政策研究所的续俊旗和毛飞琴两位研究人员。他们认为，尽管裁决可能会影响到VoIP运营商的利益，但是这一裁决清晰地传递了一个信号：美国最高法院支持FCC对宽带业务的放松管制，因为这种管制政策符合美国的国家利益，从而解决了美国长期以来宽带业务需要确定的管制方向，表明美国政府将继续推行对宽带业务放松管制的管制体制。
记者：我们看到，美国最高法院依据电信法中“电信服务”和“信息服务”的区分进行裁决，那么，“电信服务”和“信息服务”的法律含义究竟有何不同？
答：美国电信法确立了与通信相关的两类主体：一类是信息服务提供者；另一类是电信传送者。电信法规定电信传送者应当依照关于“公共电信运营商”的规则受到严格管制，而这种严格管制对信息服务提供者则不适用。比如，要求电信传送者必须向其客户收取公正和合理的费用，对其系统进行设计以便其他传送者能与其网络进行互通，并承担普遍服务义务。也就是说，对于信息服务提供者，FCC尽管有权对其施加额外管制，但并不被作为电信传送者进行管制。
基于有线电视网络的CableModem服务是宽带接入的一种基本方式。随着CableModem服务的出现以及快速普及，有关对其适用何种管制规则的问题越来越突出，管制的不稳定对投资和创新造成了负面影响。于是FCC在2002年发布了《宣言性裁决》。在该法律文件中，FCC将CableModem业务划分为“信息服务”，而不是“电信服务”。既然将其界定为信息服务，就不能按照电信法中关于公共电信运营商的规则进行监管。
FCC的判定引起了许多争议，各方纷纷要求对FCC《宣言性裁决》进行司法审查，质疑FCC做出的CableModem服务不是电信服务的结论。根据随机抽签决定，美国第九巡回上诉法院受理该争议。第九巡回法院随后作出判决，部分废止了《宣言性裁决》，并要求FCC对其作进一步修订。特别是，法院认为FCC不能将提供CableModem服务的有线电视公司免除在电信法强制性管制之外，应当认定CableModem服务属于“电信服务”。
第九巡回法院的判决得到了消费者团体的支持，但是遭到了FCC以及其他一些团体的反对。国家有线电视和电信协会为此上诉到美国最高法院。
记者：我们该如何看待美国最高法院的这一裁决？
答：美国最高法院裁定：依据Chevron判例和行政程序法，FCC对宽带CableModem公司不适用于电信法第二章关于公共电信运营商的强制性管制规定的解释是合法的。
美国最高法院判决公布后，FCC的委员都发表了各自意见。大部分反应是积极的，认为这个判决解决了长期需要确定的管制趋向，表明政府将继续推行对宽带业务放松管制的管制体制。将CableModem服务确定为信息服务，给予了FCC这样一种灵活性，其可以创造一个较少管制的环境，促进宽带这一竞争性市场上的投资和创新。这有利于美国在全国范围内快速部署宽带服务，而加速在全美国部署宽带服务对FCC而言是一个优先的任务。法院的判决并不表明政策制订者违背了美国消费者的利益，也不表明其忽视公共安全。
我们可以进一步从三个方面来理解这一裁决：——美国最高法院支持FCC对宽带业务的放松管制，因为这种管制政策符合美国利益。
首先，FCC的首要政策目标就是“促进宽带无处不在地提供给所有的美国公民”。1996年电信法第706条赋予了FCC以“管制克制、促进竞争政策……或者其它消除基础设施投资壁垒的管制措施”来“促进高级电信能力以合理和及时的方式提供给所有的美国公民的权利”。而且，为符合电信法第230条（b）（2）的要求，FCC力求“保持当前互联网以及其它交互式计算机服务市场成为充满活力和竞争性的自由市场，而不使它们受到联邦或州的束缚。”
其次，FCC认为“宽带服务应该存在于最小的管制环境，这种环境能促进在竞争性市场上的投资和创新。”因此，FCC力图消除那些可能造成抑制投资和创新的管制上的不稳定。而FCC考虑的就是如何更好地限制不必要的管制成本。
最后，在所有的宽带争端上，FCC都试图为通过不同技术和网络设施的竞争性服务创造一个理性的管制架构。认识到加快推广互联网接入在不同的电子平台上发展演进，这些技术平台包括有线电缆、陆地无线和卫星。FCC通过推广多平台的发展和部署，促进宽带能力提供上的竞争，确保满足公共需求和需要。为此，FCC力图开发一种在不同平台之间保持协调的分析方法。
——FCC在CableModem服务上的管制政策，也存在一定的弊端，在有线电视公司和传统电话公司在业务上已经开始融合的今天，对二者提供的服务采用不同的管制方式，可能会造成管辖权的选择问题，造成管制不稳定性。
随着科技的飞速发展，电信网、广播电视网、计算机网（主要是互联网）正通过各种方式相互渗透和融合。从上世纪90年代开始，有线电视业开始进入电信市场并推出电信业务。有线电视网络能够提供的电信业务主要有：宽带接入（CableModem）、电缆电话（Cabletelephone）和IP电话（VoIP）。由于有线电视网的最大优势就是带宽，近年来全球宽带大发展的趋势为有线电视运营商创造了很好的进入机会，因此有线电视运营商进入电信市场通常都是从提供宽带接入业务开始的。有线电视运营商在利用带宽优势占领了一定的电信市场中的宽带接入领域后，就开始逐渐渗透到电缆电话、IP电话等其它电信业务中。
近年来，美国的有线电视运营商非常热衷于VoIP。许多有线电视运营商已经开始试验或推出VoIP业务。TimeWarnerCable已经为波特兰的用户推出了VoIP业务。另外，TimeWarnerCable在2003年12月与Sprint、MCI签署合同，共同在其31个市场向现有的1090万个有线电视客户推广VoIP业务。Cablevision并购了AT＆TBroadband后，于2003年第4季度，在纽约为400万家庭用户推出了名为“OptimumVoice”的VoIP电话业务。 |
