《贵州省风景名胜区内项目特许经营管理暂行办法》(以下简称《办法》),今年8月5日以贵州省人民政府令第83号公布,并于9月1日起施行。该办法就风景名胜区“拓宽旅游项目融资渠道”、“采取经营权转让、特许经营、合资合作、租赁等方式进行直接融资”作出了具体规定。

    本版特邀请《办法》起草人之一、省建设厅风景名胜区管理处处长傅玉良为读者详细解读该《办法》。

    特许经营范围与期限

    特许经营范围是指风景名胜区内一定的区域,范围的不稳定因素较多,《办法》用“一定范围内”来确定,主要考虑实际情况与发展的需要,采用缩略表达方式。

    特许经营的期限问题,是有志投资我省风景名胜区开发、经营的投资者最关心的问题,他们认为时间越长越好。但作为管理者,从诸多因素来考虑,普遍认为,特许经营期限长了有太多的不妥,短了又影响投资人的投资回报。《办法》中最长经营期限定为20年。有位企业老总说,我们到风景名胜区投资搞开发建设,刚建好,还没有收益,特许经营期限就到了。针对这样的实际问题,可以采取续签的办法,在协议条款中明确续签条款,年限一般不超过20年。

　　《办法》中的“项目”界定

    《办法》中将“项目”归纳为两大类,即整体项目和单个项目,整体项目指风景名胜区总体规划和控制性详细规划允许范围内的所有开发性和经营性项目。关键词为:“允许范围内”和“所有开发性和经营性项目”。

    有人将风景名胜区出让、转让,与风景名胜区内项目特许经营混为一谈,其实是有本质区别的。从风景名胜区总体规划来看,既要提出发展目标与对策,还要确定分区结构与布局的基本构架。除此之外,风景名胜区总体规划中还包括有保护、保存规划;浏览欣赏和典型景观规划;服务设施和基础工作规划;居民社会管理和经济发展调控规划;土地利用规划;分期发展规划及投资效益评估和实施规划配套措施等。应该说,风景名胜区的总体规划已经清楚地告诉大家保护控制范围即不允许范围,开发利用范围即是允许范围。因此,《办法》所指整体项目是指风景名胜区总体规划和控制性详细规划允许范围内。而出让风景名胜区资源一般所指整个规划范围,因此,风景名胜区内项目特许经营与出让和变相出让风景名胜区资源和景区土地有着实质意义的不同。我们要严格禁止出让和变相出让风景名胜区资源和景区土地的行为,要积极推行风景名胜区内项目特许经营。

    特许经营单个项目面是很广的,分为两大类别:一是依托风景名胜区在门票收取范围外的服务性和经营性项目,如餐饮、住宿、商品销售、娱乐和区外交通、游道等;二是在风景名胜区门票收取范围内的项目,如游人步道、区内交通、船队、索道、电梯、摄影、摄像等。不论属哪一类别的单个项目,区别在收取特许经营费上,在特许经营权的获得、经营期限等,均按《办法》相关规定执行。

    特许经营权的授权

    《办法》中第七条规定,“风景名胜区项目特许经营权的授权主体是风景名胜区所在地的市(州、地)人民政府(行署)、县(市)人民政府或者其确定的建设行政主管部门,风景名胜区管理机构。”

    这个规定对于人民政府、建设行政主管部门作为授权主体是无须置疑的,但把风景名胜区管理机构明确为授权主体,确有许多不同的意见,关键是认为风景名胜区管理机构不属国家行政机关,不可实施行政许可。对此,在起草《办法》过程中,对提出的问题,省法制办进行了深入的研究和探讨,查阅了大量法律、法规等文献资料,认为:国务院《风景名胜区管理暂行条例》规定“风景名胜区依法设立人民政府,全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的,应当设立管理机构、在所属人民政府领导下,主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位,除各自业务受上级、主管部门领导外,都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理”。按照这一规定,风景名胜区管理机构属法规授权组织,可以实施行政许可,作为授权主体之一是有法律依据的。这样做一是充分调动风景名胜区管理机构的积极性,二是有利于风景名胜资源的保护,三是有助于特许经营活动的长期开展。

    授权主体与监管职能

    实际上对风景名胜区内项目特许经营的分工应该是政府宏观管理,建设部门督促指导,风景名胜区管理机构具体操作。因此,可以认为:《办法》是将授权主体“权”、监督管理“权”、具体操作“权”都明确交给了风景名胜区管理机构,这十分有利于实际工作的开展,同时还是省人民政府对风景名胜区管理机构的信任。

    风景名胜区管理机构要做好工作,履行好职责,行使好权利。在实施操作风景名胜区内项目特许经营过程中,一定要认真分析哪些因素影响到风景名胜区科学的发展观?什么是不合理的开发利用模式?有哪些急功近利的错误使我们背离了可持续发展的道路?从我国风景名胜区存在的问题来看,主要有以下几种类型:

    (一)在风景名胜区搞“假古董”,影响了真文物的声誉;

    在千年历史的乐山大佛旁边搞了个“巴米扬大佛”,用不到两年就建成了,让人对乐山大佛的真实性也产生了怀疑。杭州灵隐景区灵隐寺前面有一座飞来峰,飞来峰上有几百尊唐代、南宋时期的石刻佛像雕塑,栩栩如生,全都是国宝;1993年有人提出,要把全国的石刻都集在这里,新辟了一个“中华石窟艺术集粹园”,并把我国著名的石窟艺术经典造像如乐山大佛、龙门石窟等都微缩于此,结果专家评价是建设了40余处“水泥垃圾”。还有的地方在国家重点风景名胜区内搞什么“电影拍摄基地”、“三国城”、“水浒城”、“鬼城”等,这都与风景名胜区的资源保护、开发、利用、可持续发展格格不入;