2005年6月上中旬，连续数日，记者在湖北省襄樊市各个乡镇进行了蹲点采访。连日的夏雨，洗净了田间村头的片片稻苗，涤出满眼新绿；而一场深刻变革正冲刷着这里人们的心灵，绽放开改革的新蕾，令记者耳目一新，神为之振。

    “如果全国的乡镇综合配套改革都像襄樊这么搞，那就全盘皆活了。”在襄樊挂职任市委副书记的中编办政策法规司副司长靳永龙历经半年深入调研之后，如是评价。

    聚焦根本目标

    走进襄樊的乡镇，就走进了浓浓的改革氛围。

    “早改比迟改好，大改比小改好，主动改比被动改好。”“上面有中央政策，下面有农民需求，不改不行了！”不管是切身利益受到影响的分流干部、“七站八所”的从业人员，还是直接受益的农民群众，每个人都以不同的语言表述出相同的认识。

    确实，在全国范围内，启动乡镇改革都已经没有必要追问一个“为什么”。自2000年国务院由点及面开始推行农村税费改革，到2005年，全国大部分地区已经完全取消了农业税，基本结束了中国以农养工、以农养政的时代，进入以工哺农的新时期。农村税费改革被视为新中国成立以来中国农村继土地改革、家庭承包之后的第三次重大改革。显而易见，在这样的历史大背景下，过去很大程度上依赖农民供养的乡镇政权，不可能再按老路子运行下去。乡镇自身财力匮乏和提供公共产品能力不足的问题日益凸显。

    于是，撤并乡镇、精简机构、分流人员，成为目前各地区普遍的举措。据统计，从1998年开始，全国已有25个省份基本完成乡镇撤并工作，5年撤并7400多个乡镇，平均每天撤并4个。

    而湖北襄樊率先启动的乡镇综合配套改革则远非裁撤这么简单。在减人、减事(机构)、减支的基础上，襄樊希望藉此建立一套适应市场经济的农村管理体制和运行机制，积极推进“城市支持农村，工业反哺农业”重要论断的贯彻落实，建立农村和谐社会，促进城乡统筹协调发展。

    作为农业大省的湖北今年农业税全免后，基层财政少向农民收取18个亿，而全省财政供养系数高于全国平均水平，达1∶32，供养人数超过200万，其中3/4的财政供养人员集中在县乡两级。人多人少，供养系数高低还是浅层次的问题，关键是过去隐藏在农业税背后的不适应农村生产力发展现状的农村上层建筑问题、乡镇政府运行中积累的种种矛盾，随着农业税的取消而日趋公开化、尖锐化。

    正是在这种背景下，湖北省委、省政府决心在全省范围内选择一批县市率先进行乡镇综合配套改革的试点，并为之下发了一系列文件，用以指导和推动乡镇综合配套改革的顺利进行。中共中央政治局委员、湖北省委书记俞正声明确提出：“乡镇改革决不是‘一并了之’、‘一减了之’，而要综合改革，整体推进，全面建立与市场经济要求相适应的管理体制和运行机制，解放和发展农村生产力，这是我们搞乡镇综合配套改革最根本的一个目标！”

    认识的高度决定行动的角度和力度。按照湖北省委、省政府《关于推进乡镇综合配套改革的意见》，襄樊的乡镇改革从一开始就具有了鲜明的系统性和深入性。改革的内容包括以合并农村中小学校、精简教师、整合教育资源为主要内容的义务教育管理体制改革，以核定乡镇财政收支基数、加强财务管理、化解农村债务为主要内容的乡镇财政管理体制改革，以转变职能、精简机构人员为主要内容的乡镇机构改革等三大方面。

    其中，乡镇机构改革着眼于加强和完善乡镇基层政权建设，坚持体制和机制创新，进行了一揽子的全方位改革，改变了囿于机构精简、搞单打一的乡镇机构改革的老路子。

    创新关键环节

    普遍而言，乡镇综合配套改革有三个关键环节：人往何处去？钱从哪里来？乡镇怎么干？在每一个环节上，襄樊市均有创新之举。

    精简乡镇人员是改革无法回避的“坎”，必须闯过的“关”。在襄樊的改革者看来，重要的不仅是精简人员，更在于要通过制度设计，从体制和机制上彻底根除几十年来精简—膨胀—再精简—再膨胀的积弊。“绝不能一边减，一边进，否则不如不减。”襄樊市市长李德炳说。

    “一人一编一卡”的刚性约束机制由此建立。襄樊重新核定乡镇行政和事业编制，缺编不补，超编精简。把乡镇划分为一、二、三类，分别核定编制45名、40名、35名。实行机构编制监管信息化、公开化，并将机构编制作为乡镇办事处行政事业单位经费预算拨款的主要依据，“乡财市管乡用”，编内人员工资由市县财政局直达个人账户，从体制上切断“收费养人、养人收费”的恶性循环链条。

    改革前，全市乡镇共有行政编制4143名，实有人员7167人。改革后，行政编制核减为3380名，编制精简幅度18.4%，实有人员精简幅度52.8%。

    精简机构同样不做表面文章，而是将其与转变乡镇政府职能有机结合。经过改革，襄樊全市乡镇内设机构由527个减为255个，减幅达51.6%。

    “农业税免除，不但使农民得以休养生息，而且还带来了农村基层政权的重大变革。因为过去乡镇的主要任务是催收催种。现在农村面向市场，再不需要干部去催促了；农业税一免减，催收任务也从根本上结束了。那么，乡镇该干什么？所以，从深层次来说，乡镇政府改革的关键，不在于‘加强’或‘撤销’与否，而在于其职能的根本性转换和结构性优化。这无疑是一场‘脱胎换骨’的变革。”襄樊市委书记田承忠分析道。

    由是，襄樊的改革强调了机构的整合，以适应市场经济运行的需要。

    全市乡镇办机构统一设立“三办一所”，其他所有内设机构尽悉撤消，职能并转。“三办”是党政综合办(加挂综治办牌子)、经济发展办、社会事务办(加挂计划生育办牌子)；“一所”是财政所(加挂农经站牌子)。重新打造的乡镇机构，真正变“养人”为“养事”，致力于进行公共产品的建设。