农村基础设施差，农牧民生活质量低。据1998年底全区第一次农业普查资料显示，全区916个乡镇，7198个行政村中，通电的村只有1146个，占行政村总数的16％，低于全国平均水平80个百分点；通邮电的村968个，占行政村总数的13％，低于全国平均水平77个百分点；通公路的村4695个，占行政村总数的65％，低于全国平均水平22个百分点；通电话的行政村92个，只占行政村总数的10％，低于全国平均水平47个百分点；只能接收的行政村736个，占行政村总数的10％，低于全国平均水平84个百分点。

全区916个乡镇中有平原乡镇175个，丘陵乡镇195个，山区乡镇546个。有供水站26个，汽车站7个，邮电所45个，电话装机量7966部，发电站136个，乡镇公路里程41263公里，广播站49个，电视差转台222个，各项指标远远低于全国的平均水平。具体涉及到人的生活质量方面，也是差距较大。首先，人畜饮水总是没有得到很好的解决。据统计，1996年底，全区能够饮用自来水的行政村128个，占行政村总数的20％，低于全国平均水平15个百分点；饮用江河湖泊水的村2899个，占行政村总数的40％，高于全国5个百分点；饮用池塘水的村177个，占行政村总数的20％；人畜饮水困难的村2002个，占行政村总数的28％，高于全国平均水平16个百分点。

在人类基本生存热量方面也是远未达到高原地区基本生存所需的膳食热量和温饱标准。据营养专家分析，平原地区人类生存一般每人／每天2500千卡的膳食热量，高原地区为每人／每天3000-3200千卡的热量。而西藏农区每天／每人2337.46千卡，牧区每天／每人1608.4千卡，半农半牧区每天／每人1914.54千卡。

社会文教卫体事业落后。据统计，到1996年底，全区农村中有小学2988所，医疗站5个，村医生1953人。中学、文化体育娱乐场所等十分有限，无法与全国平均水平相比较。

反贫困历程及政策措施

在人类社会的繁衍与发展过程中，贫困是始终威胁着人类的基本生存的敌人，即使在科技、经济度化高度发达的今天，世界上无论是发达国家，还是发展中国家，仍然存在着为数众多的贫困人口。因此，反贫困始终是人类社会所面临的主要课题之一。

一、扶贫战略的演变

贫困是人类共同面临的一大难题，扶贫济困是各国一致的作法。1996年是“消除贫困国际年”。50年前，“消灭贫困”写进了庄严的《联合国宪章》，50年来，各国政府和民众都为消灭贫困做了大量的工作，取得了一定的成效。但是，迄今为止，贫困仍然是世界上所有国家都面临的社会问题。

在“六五”以前，我国贫困地区的扶贫还处于起步阶段，尽管已经开始在部分地区从事开发性扶贫工作，但还没有明确地提出开发式扶贫的方针，对少数民族贫困地区也没有明确地区别对待和制定特殊的政策措施。从“七五”开始，走开发式扶贫之路成为我国的主要扶贫战略，其实质就是进行发展援助。开发式扶贫也成为我国少数民族贫困地区的基本扶贫战略，而且，民族地区还享受到更为优惠的发展援助政策。1986年，全国人大六届四次会议将扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后状况作为一项重要内容，列入国民经济和社会发展的第七个“五年计划”；1987年，国务院召开了“全国牧区工作会议”，确定了27个国家扶持的牧区（基本上是少数民族地区）贫困县，每年安排500D万元的牧区扶贫专项贴息贷款。1989年，国务院召开了全国少数民族贫困地区扶贫工作会议，在此以前，发出了《国务院批转国家民委国务院贫困地区经济开发领导小组关于少数民族地区扶贫工作有关政策问题请示的通知》，《通知》把少数民族贫困地区确定为“七五”最后两年扶贫攻坚的主战场。于1993年制定，从1994年开始实施的“国家扶贫攻坚计划”，进一步把少数民族贫困地区作为扶贫攻坚的重点。

西藏的扶贫工作始于1951年西藏和平解放，随着西藏进入社会主义的大家庭，中央政府和全国人民给予了深切关注和援助。1951年，西藏和平解放，但直到1959年的民主改革前，西藏还没有彻底废除封建农奴制度，而经历了新旧政权并存、两种社会制度共有的历史阶段，社会生产仍延续了旧的封建庄园制经济体制，主导产业仍是单一的原始、粗放的农牧业，民族手工业的规模也十分有限，社会经济发展十分缓慢，广大农牧民仍然十分贫困。1959年前藏经过民主改革，一跃进入了社会主义社会，百万翻身农奴成为国家的主人，在共产党的领导下有了自己的土地、牲畜和生产工具，积极发展了生产，社会经济有了较大的发展，广大农牧民的贫困状况也有较大程度的改善，贫困人口比民改前有较大幅度的下降。

十一届三中全会后，进一步解放和发展了生产力，调动了广大农牧民群众的生产积极性，为这一时期消除贫困工作创造了良好的条件和社会环境。全区从1978-1983年五年多的时间内，首先开展了以解决贫困群众温饱为主要内容的扶贫救济工作。其次，随着基本温饱问题逐步解决，扶贫工作由单纯的救助转向扶持生产为主要内容和方向，形成并实施了定对象、定项目、定资金、定数量和层层签订合同的“四定一签”扶贫方式。

1994年，国务院正式颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》。西藏自治区于1996年2月制定并开始实施了《西藏自治区扶贫攻坚计划》，并提出了扶贫工作指导思想即“坚决贯彻中央和自治区党委、政府制定的路线、方针和政策，始终坚持以种养业和加工业为基础，依靠科学技术，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，搞好综合开发，积极发展以农畜产品为原料、辐射面广的乡镇企业，重视基础建设，努力改善生产环境，为消除贫困创造条件，奠定基础。”全区的扶贫工作由生产型扶贫转向开发式扶贫。

党中央同时为西藏制定了一系列的特殊优惠政策，加上自治区党委、政府对扶贫开发工作采取的一系列措施，可概括为“一个目标，两个中心，三个不动摇”，即：以解决贫困群众的温饱问题为目标，以经济建设为中心，以有效解决和提高贫困地区和贫困群众的生产生活条件为中心，坚持党的基本路线不动摇，坚持开发式扶贫的方针不动摇，坚持到本世纪末解决群众的温饱问题不动摇。国家和自治区加大对扶贫的投资力度。