记者在义乌市也看到，相当多的厂房分布于繁华闹市区，大型商场与工业厂房比邻而立，在“寸土寸金”的义乌市显得很刺眼。

　　杭州市萧山区多年来在浙江省占据着显赫的位置。2004年4月浙江省清理整顿开发区，萧山区国土资源局对已批未供和供而未用的两类土地进行全面清理，最后找回了2万亩闲置土地。

　　2005年1月21日，浙江省国土资源厅公开收回杭州侨兴工贸公司17.46亩的国有土地使用权。该公司早在十年前通过行政划拨获得使用权，但“至今未开发建设，造成土地长期闲置”。这样的案例在浙江并非少数。

　　“集体土地”、“农转非”和“协议出让”

　　一方面是土地和耕地资源的极度短缺，一方面现有土地闲置和圈占等浪费严重。这种反差到底说明了什么？

　　浙江大学经济学院教授姚先国认为，政府垄断是造成供地紧张和土地浪费的根源。“如果土地资源能够实现市场化配置，就不会在浙江看到‘花园式工厂’，更不会有土地的闲置和浪费。”

　　中国的土地一般分为两类，一是国有土地，一是农民集体所有的土地。农民集体所有的土地只能用于农业用途，如果转为工业用地，必须先征为国有。这就是所谓土地“农转非”，政府称之为“征地”。

　　在征地的过程中，政府是惟一的“征用”者。农民必须把土地交给政府，别无选择，得到的只是最高不超过土地年产值30倍的“征地补偿”。这不是一个农民集体与政府的平等交易过程，而是“买家惟一，出价已定”的交易。

　　??农村土地被征用为国有土地后，按照用途可分为两类，一是商业经营用地，二是非经营性用地。依照现行《土地管理法》，商业、服务、金融、旅游等建设用地，属于商业经营用地，实行“招标、拍卖或挂牌出让”(简称“招拍挂”)；工业、仓储、交通等属于非经营性用地，目前实行“协议出让”。

　　一般认为，通过竞争性的“招拍挂”出让土地，由于买家有充分的竞争，出让价可反映该宗土地的真实价值，而“协议出让”，则是政府供地，企业用地。这实质上是政府为发展经济而优惠供地。

　　这种土地价格双轨制的形成，有其历史原因。改革开放前，土地是国有的，企业也是国有的。工业建设不仅是企业的经营行为，也是实现国家现代化的手段，因此工业建设实行向国有企业无偿划拨土地。改革开放后，私营经济逐渐发展，在政府眼中，私营企业“非我族类”，不能无偿供地。但政府为实现工业化，不能不向私营企业“协议出让”工业用地。于是土地开始有了“市场价格”。

　　如此看来，私营企业实际上也替国家分担了工业化的责任，国家的报酬就是低价供给土地。这造成现行土地有两种价格：一是市场价格，即“招、拍、挂”价；一是计划价格，即无偿划拨或“协议出让”价。

　　在高度集权的政治体制下，国有土地名义上属国家所有，其实是地方各级政府所有。由于经营性用地必须实行“招拍挂”，地方领导真正享有支配权的是工业建设用地。在工业建设用地上，地方政府作为国有土地产权的代理人，是惟一的卖家。虽说工业建设用地也有基准地价，但由于自由裁量权在政府手里，地方领导尽可以低价出让，甚至“零地价招商”。

　　在经济发达的浙江，工业建设用地，即政府对企业用地的“协议出让”总量相当高。从供给的环节看，政府征地是行政性行为而非市场行为；从需求的环节看，政府“协议出让”土地也非真正意义上的市场行为，只有“招拍挂”才算是真正的市场交易。正因为如此，浙江大学经济学院院长姚先国把浙江的土地交易称为“四分之一的市场化”。

　　一宗土地，三种价格

　　在浙江，土地是最紧缺的资源，同时也是政府最有意愿掌控的要素。地方政府之所以积极控制土地，也是事出有因。

　　道理实际上很简单：在“农地转非”、“协议出让”和“招拍挂”之间，有着巨大的利润空间。正是其中蕴含的利润，使得土地转用涉及的方方面面——除了失地农民——趋之若鹜。

　　首先，土地从农用转为非农用地，政府拥有绝对的权力。现行《土地管理法》规定，征用农民的土地，最高按农用地年平均产值的30倍补偿。而具体究竟补偿多少，则完全取决于政府有关部门。在大多数情况下，一般都是尽量压低对农民的征地补偿价格。

　　再如建设用地的“协议出让”，名义上是政府和用地企业协议确定地价，其实也大多是政府定价。在义乌，2004年开发区整顿前，连街道办事处、乡镇政府甚至村委会就可确定土地出让给谁、出让价格多少。现在权力已经上收到市政府，由市政府统一规划供应。

　　于是，同一宗土地可能有三种价格——农地征用价；工业用地价格；商业用地价格。

　　记者在温州采访时，经常看有农民打着“铲除腐败，还我土地”的横幅在一些政府部门前集聚。有村民反映，1995年年底，为修建温州瓯江二桥高速公路，龙湾区状元桥镇七个村有600多亩稻田被征用，每亩只补偿农民2.7万元，农民拿到手的只有1万元。

　　或许，状元镇状元桥村农民王森林更能体验其中的不公平。2002年初，温州市政府征用该村临近高速公路的39.2亩农田，平均每亩补偿3.9万元。这块地后被“协议出让”给一个称作“大森鞋业”的制鞋厂。据了解，由于大森鞋厂属于工业项目，当初协议出让时，每亩只有不到20万，现已翻了了十几倍。状元镇政府城建办公室一位主任告诉记者：“这块地现在每亩值200万元。”

　　同样一块土地，仅仅换了主人和用途，价格就有天壤之别。农用地征用，每亩2.7万元；而建造工业厂房，升至20万元；可是真实的市场价却在200万元。

　　杭州市也上演着同样的故事。一般来说，工业用地的基准价格只有商业用地的四分之一，而实际出让价格，工业用地只有同类地段的商业用地的五分之一到十分之一，甚至更低。

　　“经营城市”

　　同一宗土地的三种价格都不是市场形成的，都需要政府参与才能定价，政府也顺理成章地享有和支配这三个价格之间的差价。曾有地方官美其名曰“经营城市”。