浙江很多县市政府的年度投资，远远超过其当年财政收入，其中的大批资金何来？玄机当在其间。

　　一个典型的例证是，义乌市2004年财政收入28亿元，但是光铁路改线扩建工程一项就需70多亿元。2003年10月全面开工的“小商品城”二期工程，总投资就高达30亿元。义乌市发展计划局副局长龚英祥对《财经》说：“出让土地占财政收入的比例相当高，政府当然不能放开土地。”

　　在温州，全市2004年财政收入182.4亿元，而全市国有单位的固定资产投资高达160亿元。

　　随着城市化进程的加快，土地作为最主要的资源和要素，越来越受到各级政府的青睐。地方政府通过低价征用农民的农用地，通过土地的“农转非”，垄断大量的土地资源，放入政府“土地储备中心”，集中转让“国有土地使用权”。地方政府出让一块土地，就一次性收取50年到70年的土地收益，对农民的补偿每亩只有数千元到几万元不等。

　　巨大的级差收益成为地方财政的重要收入来源，有的地方土地出让金占财政收入的比重甚至高达60%以上。

　　温州市土地储备中心成立于1999年6月。副主任汪筱芳告诉《财经》，当初成立土地储备中心的初衷就是“经营城市”。据汪介绍，到2004年底，市土地储备中心累计收回各类土地6492亩，共出让、划拨、调拨3690亩。土地储备中心通过“低买高卖”为市财政赚取20多亿元。另外，温州市土地储备中心还通过抵押国有土地向国家开发银行贷款16亿元，用于“经营城市”。

　　“经营城市”的另一个表现是，土地变成政府主导经济发展的“指挥棒”。

　　前些年，在全国范围内，各种形式和名目的开发区一度泛滥成灾。浙江也不例外。浙江省统计局一位处长告诉记者：“浙江过去是乡乡办区，村村办园，全省最多时有800多个工业园区，位居全国第二。”

　　浙江省统计局一位不愿透露姓名的处长对记者介绍说，仅浙江省省直部门就有七八个部门有权批开发区。如省发改委批经济开发区，省经贸委批工业园区，省乡镇企业局批乡镇工业园区，省科委批高新技术园区，省农委批农业示范园区，连信息产业厅也可以批信息产业园区。诸如此类，不一而足。一位基层干部对记者说，“为招商引资，浙江各地制定了很多不切实际的优惠政策，比如‘零地价’招商、税收优惠等，为此付出了沉重的代价。”

　　现实中，许多地方党政领导用自己掌握的土地资源和银行信贷资源来“经营城市”，按照自己制定的“产业规划”发展“支柱产业”，按照“重点扶持企业”名单“扶大、扶优、扶强”，造成企业的不公平竞争，也造成了政府和企业之间关系的异化。

　　一块土地，如果被规划为“基本农田”，那就只能是按照农业产值定价，即使转为建设用地，也只按“农地征用价”补偿；如果规划是工业建设用地，那就“协议出让”。如果被规划为商业经营用地，那就实行“招拍挂”出让。

　　接下来的产业规划，问题就更为复杂了。政府制定了产业政策和产业规划，发布“产业目录”，通过认定“重点扶持企业”，可以对政府认为的高新技术、高附加值、外向型、低污染的企业优先供地。相应地，对其他企业则限制或禁止供地。

　　政府掌握了规划权，也就掌握了对土地要素的行政配置权。政府可以根据自己的各种政治经济目的，对不同企业予以倾斜。结果往往是大型企业很容易拿到土地，处于发展期的中小企业却得不到政府应有的支持。“政府可能倾向于认为，自己比任何力量都更清楚公共利益所在，更清楚哪些项目应鼓励，哪些项目应限制。显然，这并非事实。”中国社会科学院工业经济研究所副研究员曹建海对此评论说。

　　浙江大学经济学院院长姚先国对这个现象深为忧虑。他分析说，政府垄断造成要素市场，扭曲了价格机制，事实上政府就创造出来了一块“租金”——与政府有着紧密关系的企业就能拿到便宜的土地，企业必定会设法来占有这块租金，金钱和权力的交换就自然而然地发生了。

　　中央财经领导小组办公室副主任陈锡文曾就此普遍的现象提出尖锐批评：“什么经营城市，其实不就是经营农民的那块土地吗？”

　　“土地管制”末路

　　中国改革开放已经进行了20多年，许多方面改革取得了很大的进步。但在土地要素这一块，地方政府仍然握有完整的权力。

　　据国土资源部统计，2004年全国共出让土地面积17.87万公顷，其中招拍挂出让的土地面积只占土地出让总面积的29.2%。而浙江省2003年有偿出让土地48万亩，而通过“招、拍、挂”出让的只有7.9万亩。

　　客观而言，浙江省各级政府职能转换工作走在全国前列。即使如此，浙江各级政府仍是土地资源配置的主体。在土地稀缺的前提下，地方政府作为惟一的供地者，又用行政的方式进行掌控，也就具有对土地巨大的自由裁量权。

　　浙江省正在发生的事实表明，由于政府对农村集体土地是“征用补偿”，工业建设用地“协议出让”，造成了土地的严重浪费，加剧了诸多生产要素的低效使用，更是推动经济高速粗放增长的根源。

　　土地是不可再生的资源，也是最基本的生产要素。行政性土地管制，不仅不能解决浙江土地紧缺问题，反而会使得现状进一步恶化。今天的浙江经济仍然保持着14%的增长率，但由于政府垄断了土地供应，加上政绩驱动刺激，就意味着土地的粗放使用。如此发展下去，终有一天浙江省会“无地可用”——那一天，将是浙江“发展的极限”。

　　对基层政府而言，保护耕地的收益很少，而成本却是三个——财政减收，GDP增速下降，就业率降低。但GDP增速、财政收入、社会稳定等正是评价官员政绩的主要指标。成本与收益不成比例，基层领导肯定选择“批地招商”。因此有识者指出，土地问题的根源不在土地本身，而在经济市场化和政治集权化的冲突。

　　记者在温州、义乌市等地的采访，还发现一个耐人寻味的现象：很多民营企业高层里都有前政府官员的影子，很多行业协会的领导都是由现任政府官员担任。一位企业家告诉记者，在温州，县乡政府部门中，干部或明或暗入股、参股企业乃属司空见惯之事。而公共权力作为官员掌握的资源，难免成为权钱交易的筹码。